张光权

　　社区是一种介于邻里和区域之间的社会实体，即由聚居在一定地域中的居民所组成的生活共同体。社区建设的法律保障，就是指对这种生活共同体的建设所提供的法律保护措施和制度。具体是指《中华人民共和国居民委员会组织法》（以下简称《居组法》）所提供的法律保护措施。
我国的《居组法》是在1989年12月颁布的。它是以规定我国城镇基层群众性自治组织的法律地位、设立、变更、终止以及内部组织结构和管理方式的法律规范。该法施行以来，对于调动城镇居民当家作主的积极性，促进城镇“两个文明”的建设，保障城镇居民委员会正确履行职 能，开展工作起到了一定的作用，其基本精神和历史作用应予以充分肯定。但是随着我国城市经济和社会的发展，政治、经济体制改革的深入，尤其是作为城镇建设中的新型基层社会管理组织--社区的出现，它的局限性便日益显露出来。
　　该法起草于党的十一届三中全会之前，而几次法律草案中本来就有和应有的条款，在粗放型立法思想的指导下不断地被删除，所谓“成熟一条就先订一条”，最后只剩下单薄、贫乏的23条，以致调整范围过窄，内容简单粗略，法条疏而多漏，留下不少立法上的空白。比如，居民 委员会的法人资格问题，该法并未作出实质性的规定。居民委员会的法人资格由于模糊不清，当遇到某些企业或团体侵害自己利益时，就不能用法律维护自身的利益，进而导致某些工作缺乏法律依据和政策支持，致使居民委员会的工作经常处于两难的困窘境地。与此相关，一旦发生居民委员会越权行政，也无法追究其法律责任。这不能说不是立法上的一项欠缺。不仅如此，同时，该法也存在着许多薄弱环节， 例如对居民组织自治性的界定上， 时代主题--“发展”缺位。“和平”、“稳定”在条文的字里行间充分展现，但发展即使屡有体现也未能得到与三自（ 自我管理、自我教育、自我服务）并列的地位。虽然有的论者按照逻辑和通行的语义确定方法， 对此作过从宽解释， 把“自我发展”解释为隐喻在“自我教育”、“自我发展”之中，但感觉有些牵强，更为重要的无法展现其自身在居民自治价值体系中应处的地位。这不能说不是实践上导致其自治组织自治职能缺失、组织运行无序、居民自治热情不高的一个重要因素。
　　现行的《居组法》施行以来，长期未作修改补充，而十几年来我国的城市经济和社会出现了快速发展，政治、经济体制也已发生了前所未 有的变化，使该法中的不少规定严重滞后于社会现实，比如就社区居民来说，就不再仅指自然人居民和不上班的社会闲散人员，它的内涵已发生了历史性和实质性的变化，它不仅包括自然人居民，也包括法人居民；不仅包括市民居民，也包括非市民居民。因此如何处理它们之间的关系？怎样确立它们的地位和作用便成为目前法律上亟待解决的问题。再比如，按照现行的《居组法》规定，居民自治体系中的最高权利机构是居民会议，它由十八周岁以上的居民组成，这表明，它的成员是居民委中享有公民权利的全体居民，由此组成的居民会议，虽然决定了它能最广泛、 最直接地表达居民的利益、意志和愿望，但由于人员过多等原因难免出现运行中的诸多困难。如果说此项制度的运行在原有的体制所导致的居民结构单一条件下，都觉得困难重重，那么，在今天体制转变，居民构成复杂的情况下，就更显得步履艰难了。事实上，不少地方居民会议名存失亡的事实早已证明了这一点。所以，在《居组法》中增加居民代表大会，把它作为居民会议在特定条件下的替代形式已成必然。
　　综上所述，我们完全有理由相信，现行的《居组法》已明显地落后于社区建设的实践，制约着社区建设的发展。对此如何解决制约与发展的关系就显得十分必要。我认为修改法律是最佳途径，因为法制是现代文明的象征，依法治国是现代化社会的必然要求和必然趋势。社区建设作为现代化建设的一部分，理应要全面纳入法制的轨道。当然，在修改法律的时机与条件尚不成熟的情况下，只要保持法律的基本原则和基本精神， 有利于生产力的发展， 有利于维护国家民族的根本利益，作出“违法”的事实、措施和政策也是应该予以肯定的，因为“法律不是以法律为基础，那是法学家的幻想；相反地，法律应该以社会为基础。”