吕忠志

　　我市于一九九七年开始在溪湖区开展“两级政府、三级管理”城市管理体制试点工作，目前已经在全市全面展开。可以认为，它是一个体制创新工程，是围绕政府职能转变而进行的工作能级的一种重新排列，是对政府行政管理体制的一次重大改革；是通过对市与区政府职能的科学界定、权限的合理划分，完善市与区两级政府的功能；通过调节两级政府间利益分配关系达到权、责、利三者的统一；通过理顺条和块的关系实现管理重心下移，提高城市管理工作的有效性；通过企业的属地化管理，促进政府职能转变，加快企业发展，增强城区造血机能。因此，这次城市管理体制改革将对城市社会管理体系的重构产生深远影响。
　　社区是一个由生活在同一地域的居民，以心理认同感为纽带，以自治和互助的方式而组织起来，以满足居民不同层次需求为目的的社会性系统。相同地域、相互联系和社会互动是该系统的三个基本要素。社区建设是社会主义市场经济发展过程中，社会自我调控和公共事务管理的一种有效模式，是城市建设与发展的一个重要途径，也是伴随政治、经济体制改革而产生的新生事物。随着经济社会的发展变迁，旧有体制正在瓦解，企业、政府的一系列社会职能正在不断地剥离出来，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，以块为主的城市管理方式的优越性日趋明显，城市管理重心的下移已成众望所归，居民的需求层次明显提高，民主自治意识正在觉醒。所有这些主观的和客观的、精神的和物质的、内在的和外在的要求都将成为社区建设与发展的原动力，把社会资源会部激活。社区的兴起填补了政府与社会之间的空间地带，它既是政府与社会之间相互作用的媒介，又有其自身独立发展的内在要求，既可以看作是政府指导下发展的社区，又可以看作是社会系统中的一个相对独立的社区子系统。
　　“小政府、大社会”的提出其本质是从政府精简机构、提高工作效率入手，自觉适应市场经济规律要求，调节政府、企业和社会的相互关系和空间结构。这种结构的合理性所产生的结构效益远大于三者职能互动过程中的磨擦损失，最终理清三者关系，强化城市的社会管理，使三者在一个更高的层面上达到和协统一。一些行业主管部门从政府机构中分离出去，归入社会系统中的行业协会子系统；一些社会职能从政府和企业职能中分离出去并入社会系统中的社区子系统；一些单位群体从单位行政组织系统中分离出去，不断进入社会系统而最终定位于社区。这一系列的分离，导致对社会的管理在管理主体、管理方式和管理动因等方面均发生深刻变革，逐步使政府变小、社会变大。因此，可以认为，“小政府、大社会”是政府与社会长期互动之后而形成的一种稳定状态，是市场经济发展的内在要求，是政府、社会职能回归后形成的一种必然格局，这也应该成为改革主导者的主观愿望。
　　城市管理体制改革是城市发展的内在要求，社区建设的兴起也是在人们的需求层次提高之后所产生的必然结果，“小政府、大社会”则是人们对社会系统的变迁做出的一种选择，三者之间存在着一种内在的必然联系。首先，它们都是经济社会发展到一定阶段的产物，三者的发生、发展具有阶段性特征。其次，三者追求的目标具有统一性，都是致力于城市建设与管理的发展，完善城区功能，提高城市管理水平，最终达到满足居民综合需要，趋向城市管理的现代化。第三，它们分别在不同的层面上展开，“两级政府、三级管理”是针对政府行政管理体制，在市、区和街道办事处三级政府的层面上展开的；社区建设是以地域板块为特征，在社会系统中的社区子系统层面上展开的；“小政府、大社会”则是在政府系统和社会统系统之间展开的一种调整。第四，三者展开的方式是有区别的。城市管理体制改革是自上而下，通过行政手段强力推进的；社区建设则是自下而上，在政府引导下自发进行的；“小政府、大社会”则既有政府主动的小，又有社会自发的大。第五，三者在实施的侧重点上有所不同。城市管理体制改革注重于职能和权力的定位，是对政府行政管理系统中的责、权、利的一次重新分配；社区建设则是社会系统中的社区子系统生长发育过程，侧重功能上的完善；“小政府、大社会”则侧重于政府与社会的互动效应，是两个系统之间的一种结构性调整。
　　综上所述，是否可以认为，这次城市社会管理体系的重构是通过实施“两级政府、三级管理”城市行政管理体制的改革，明晰市、区政府职能，以块为主理顺条块关系，使政府管理重心下移，为全面推进社区建设创造体制条件；按照形成“小政府、大社会”格局的基本构想，精简行政机构，拨离政府和企业社会职能，回归政府职能和社会职能，提高政府效率，促进企业发展，激活社区资源。在这个基点上，重构我市城市社会管理体系的总体思路是：以“两级政府、三级管理”体制改革为先导，以社区建设为落脚点，按照“小政府、大社会”的基本构想，强化对城市的社会管理，全面开创城区建设与管理的新局面。