刘一环

　　我市的社区建设是以“两级政府、三级管理”体制改革为先导的，这是一种明智的选择。因为“两级政府、三级管理”体制改革与社区建设是紧密联系的。
　　所谓“两级政府”，是指市政府和区政府，“三级管理”即市政府、区政府和街道三个层级的管理。“两级政府、三级管理”是针对我国原有行政体制的弊端提出的城市行政管理体制改革。
　　我国原有的城市管理体制形成于建国初期，由于各方面因素决定，我国政府是“全能主义”型的。政府包揽一切，从宏观到微观、从政治到经济、文化以及社会生活的方方面面，没有政府不管的，形成了大政府、小社会。在政府体系中，权力集中、条条管理，存在着责权利不统一、条块分割等问题。尤其是区政府职能不完善，街道、居委会力量薄弱。随着经济体制改革的深入和城市的发展，许多矛盾日益突出。其问题之一是：社会生活的各方面工作基本上是由上级政府各个部门来推动实施的，往往各唱各的调，缺乏统一性。问题之二是：由于权力过分集中，区政府和街道、居委会的作用不能得到充分发挥，形成了看得见的管不着 ，管得着的看不见。条条部门虽然有权，但因力量有限管不到“底”，是管得了，看不见。 而处于最基层的街道、居委会则缺乏相应的职权，而管不到“边”，是看得见，管不了。问题之三是：由于权责利不统一，区、街干部既感到很多事情难干，又没有积极性，往往是遇 到事情找上面，街道向区长叫苦，区长向市长叫苦。街道干部反映：“上面千条线，下面一 根 针”，街道管的事大大小小100多项，许多事情只让承担责任却没有权。区干部反映：我们不象一级政府，职能不完善，连工商管理和税收的权都没有，为了实现财政收入，基层花钱 “买税”(指给税务部门奖励)。问题之四是：由于存在条条之间职能交叉，条块之间责权不清，经常出现争权争利、互推责任的现象，严重影响行政效率和政府的威信。问题之五是： 一方面是政府职能和机构不断膨胀，许多事情仍然管不好；一方面是把社会管死了，七色阳光 变成了一色阳光，社会存在的潜能和积极性不能得到发挥。很显然，这种城市管理模式已经不能适应逐步走向现代化的城市发展的需要，迫切要求进行城市管理体制的改革。实行“两级政府、三级管理”和社区建设都是为了克服原有行政体制的弊端，建立现代城市的管理模式。
　　“两级政府、三级管理”体制改革的内涵主要有两个方面：第一，划清市与区两级政府的职能界限，理顺条块管理体制，使市政府的管理重点放在制定战略规划、政策法规、监督检查和引导、调控等宏观层面上。城区政府的管理主要体现在直接管理上，将城市环保、交通、市容、卫生、城管、文化、教育等具体管理职能和权限下放到区政府。坚持“条块结合、以块为主”的原则，充分发挥区政府在城市管理中的作用。第二，加强街道这个管理层级， 使其在作为区委区政府派出机构性质不变的前提下，依据法律、法规、规章和区政府授权， 成为一级准政府。许多涉及到社区两个文明建设的管理职能和权力，区政府要向街道放权。 同时改革原有的居委会，使其成为现代意义的社区组织。
　　在“两级政府、三级管理”体制改革中，理顺关系是前提，合理放权是关键，加强街道、居委会建设是重点、落脚点。就是说城市管理体制的改革最终要落实到社区建设上来，因为只有落实到社区建设才能真正实现政府职能的转变，实现小政府大社会，实现现代城市管理模式。 目前，通过社区建设、社区发展来解决工业化和城市化带来的一系列问题是世界许多发达国家的成功经验。小政府、大社会，城市管理模式以社区为重心是现代社会发展的必然趋势 。全世界有70多个国家推行了社区发展计划，形成了一股世界性的潮流。我国要建立科学合理的现代化城市管理模式，就必须加强社区建设，推进社区发展，实现城市管理重心的下移。我国最基层的社区组织是社区、居委会。居委会与社区居民接触最直接、最密切、最经常，是政府组织群众、教育群众、联系群众的桥梁。原有的街道、居委会在建国初期时曾在保证党和政府的政策、政令的贯彻落实、动员居民参加抗美援朝、镇压反革命、爱国卫生、 禁烟毒、贯彻婚姻法、取缔反动道会门等社会政治活动方面；在提高居民政治觉悟、组织居民学习文化、举办和协助政府做好居民福利、调解居民纠纷、协助进行治安保卫工作、向政府反映人民群众的意见等方面起到了极其重要的作用。改革开放以后，随着党和国家工作重心的转移，经济体制改革的深入和城市的发展，街道、居委会工作增添了许多新的内容，任务复杂、广泛。但是街道是区政府的派出机关，居委会是群众组织，不但存在着职责、任务与权力、手段、法规依据之间的矛盾，还存在着编制少(街道干部都是身兼数职)、素质低( 文化素质普遍低，年龄偏大，尤其是居委会干部待遇太低，没人爱干，大多是50岁以上的老 太太)，不适应现代城市社区管理的需要，在完成诸多政府职能和社会职能中明显的表现出力不从心，往往只是主要按上级指令落实行政管理事务。客观上，街道、居委会工作得不到社会各界及社区居民的重视和支持，工作难度较大。街道在社区内不象专业条条那样有法规依据，只有协调监督的地位，社区内的一些较大事业单位不把街道放在眼里。由于街道、居委会功能不到位，居民的社区意识不强，缺乏认同感和归宿感。居民对街道、居委会的认识 、重视和支持都是淡化的趋势。街道、居委会的这种地位和现状与现代社会社区组织的功能相差甚远。
　　现代社会社区组织的功能是多方面的。从联合国倡导的社区发展的核心含义来看，社区是非政府组织，其功能应该是：在一个地域里，组织和教育社区组织和教育社区民众，从社区的共同意识、共同利益和需要出发，有计划地引导社区居民与组织共同参与，以自身的努力与政府联合一致，合理地利用社区的资源和外来援助，改善社区的经济、社会与文化状况。建立这样现代意义的社区，必须要求政府简政放权，并制定法律、法规、对街道、居委会进行功能的重新定位和机构创新。“两级政府、三级管理”体制改革的实质和目的就是要通过转变政府职能，下放权力，理顺条块关系，加强基层基础建设，使城市管理的重心下移，以利于发展社区、推进社区建设，最终实现以社区为重心的城市现代化管理。因此，无论是从 理论上来讲，还是从实践上来看，都应该说：社区建设必须以“两级政府、三级管理”城市管理体制改革为先导。